煙控公約的約束力

世界衛(wèi)生組織(WHO)《煙草控制框架公約》是一個(gè)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)年醞釀和艱苦談判后妥協(xié)的產(chǎn)物。190多個(gè)國(guó)家參與了談判，我國(guó)代表團(tuán)由國(guó)家發(fā)改委牽頭、衛(wèi)生部和國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局等12個(gè)單位組成。中國(guó)2003年底簽署《公約》，2006年初《公約》在我國(guó)生效。

研究《公約》最認(rèn)真的是國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局。2001年8月，專(zhuān)賣(mài)局組班子、撥專(zhuān)款成立了《公約》對(duì)案研究工作小組。小組一出現(xiàn)就引起了WHO的關(guān)注，WHO曾認(rèn)為小組破壞、阻撓《公約》的制定。

而小組“只是追蹤《公約》制定進(jìn)程，積極開(kāi)展調(diào)查研究，反映中國(guó)煙草業(yè)的基本態(tài)度和觀點(diǎn)”。事實(shí)上，小組的確影響了國(guó)家決策。國(guó)家發(fā)改委認(rèn)為小組的“研究成果為中國(guó)政府代表團(tuán)參與談判起到了決策參考作用。并為制訂形成中國(guó)政府主張的原則、寬泛的《公約》起到了重要作用。”

《公約》是第一個(gè)限制全球煙草制品的法律文件，具有國(guó)際法約束力。但是，它的約束力有多大？用已故WHO總干事李鐘郁的話說(shuō)，《公約》“能否成功取決于未來(lái)數(shù)年各國(guó)為實(shí)施《公約》所做的努力和政治承諾。”由此可見(jiàn)，主動(dòng)權(quán)在各締約國(guó)。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)的沈敏榮副教授是我國(guó)政府履行《公約》的法律顧問(wèn)，他認(rèn)為公約是個(gè)信息平臺(tái)，沒(méi)有強(qiáng)制性義務(wù)，是經(jīng)濟(jì)性公約。他說(shuō)：“所有經(jīng)濟(jì)性公約都是彈性的，因?yàn)楦鲊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差太大，如果搞一刀切，根本推進(jìn)不下去�！豆�約》的宗旨是‘所有人民享有最高健康水平的權(quán)利’，它要求締約國(guó)朝這個(gè)目標(biāo)盡其所能、不斷進(jìn)步。它的約束力體現(xiàn)在定期的報(bào)告制度，你做得不好、不盡力，開(kāi)大會(huì)時(shí)就要受到別國(guó)的批評(píng)，國(guó)際輿論的壓力很大。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，維護(hù)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象是很重要的。”

但是，如何履約的決定因素還是來(lái)自國(guó)內(nèi)。6月30日至7月6日，《公約》締約方會(huì)議第二次會(huì)議在曼谷舉行。中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局副局長(zhǎng)李仰哲對(duì)新華社記者說(shuō)：“控?zé)熯\(yùn)動(dòng)注定是一項(xiàng)漫長(zhǎng)的工程。如何通過(guò)價(jià)格和稅收等政策工具以及有效的宣傳教育，增強(qiáng)民眾對(duì)于吸煙危害的認(rèn)識(shí)，減少煙草消費(fèi)，是國(guó)家需要進(jìn)一步研究的課題。”這次會(huì)議的成果是，與會(huì)的147個(gè)締約方一致通過(guò)關(guān)于推行公共與辦公場(chǎng)所全面禁煙的指導(dǎo)準(zhǔn)則。指導(dǎo)準(zhǔn)則的關(guān)鍵是所有締約方認(rèn)同：只有100%的無(wú)煙環(huán)境才能保護(hù)人們免受被動(dòng)吸煙之害。

指導(dǎo)準(zhǔn)則沒(méi)有法律約束力，實(shí)施有待于各締約方的國(guó)內(nèi)立法，但是中國(guó)的立法步伐與指導(dǎo)準(zhǔn)則差距很大。筆者見(jiàn)到這份指導(dǎo)準(zhǔn)則的草案是在5月底清華大學(xué)組織的一次煙控報(bào)道模擬新聞發(fā)布會(huì)上，當(dāng)時(shí)衛(wèi)生部新聞發(fā)言人毛群安介紹了國(guó)務(wù)院《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例(修訂草案)》煙控部分的起草情況。

美國(guó)非政府組織“無(wú)煙草青少年運(yùn)動(dòng)”國(guó)際項(xiàng)目部副主任茅夢(mèng)達(dá)(DamonMoglen)手持指導(dǎo)準(zhǔn)則草案，聲稱要向毛群安提出“具有非政府組織特色的好斗問(wèn)題”：“科學(xué)證明任何技術(shù)方法都不能防止接觸煙草煙霧，比如通風(fēng)、空氣過(guò)濾和指定吸煙區(qū)。衛(wèi)生部為什么不建議國(guó)家法規(guī)規(guī)定公共場(chǎng)所全面禁煙？”茅夢(mèng)達(dá)言外之意是取消公共場(chǎng)所的吸煙區(qū)。毛群安請(qǐng)這個(gè)美國(guó)人考慮中國(guó)的實(shí)際情況：“那么多煙民，規(guī)定全面禁煙將為執(zhí)法帶來(lái)難度。”